Ausschreibung, Vergabe und Abrechnung im Bauwesen

Vergabeverfahren

Die Vergabe für Öffentliche Auftraggeber

Bei öffentlichen Bauprojekten oder solchen, die mit öffentlichen Mitteln finanziert werden, ist der auftraggebende Bauherr verpflichtet, die Ausschreibung und Vergabe nach der Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen, Teil A, (VOB/A), den allgemeinen Bestimmungen für die Vergabe von Bauleistungen, durchzuführen. Die VOB/A regelt hierbei ausschließlich das Ausschreibungs- und Vergabeverfahren bis zu dem Zeitpunkt des Abschlusses des Bauvertrags, sie wird selbst nicht Bestandteil des Vertrages.

Bildquelle: GAEB – Gemeinsamer Ausschuss für Elektronik im Bauwesen

Die VOB/A kennt drei Arten der Ausschreibung/Vergabe:

Die öffentliche Ausschreibung - sie wird in Print- und Onlinemedien (z. B. Bundesanzeiger) veröffentlicht  und gibt einer unbeschränkten Zahl von Bewerbern Gelegenheit, die Angebotsunterlagen anzufordern und ein Angebot abzugeben. Diese Ausschreibungsform ist der Regelfall für öffentliche Auftraggeber.

Die beschränkte Ausschreibung – kommt dann in Frage, wenn der Auftragswert der zu vergebenden Bauleistung unterhalb gewerkespezifischer Grenzen liegt, wenn entweder die Leistung nur von einer begrenzten Anzahl von Unternehmen in geeigneter Weise ausgeführt werden kann, wenn eine öffentliche Ausschreibung für den Auftraggeber oder die Bewerber einen unverhältnismäßig hohen Aufwand darstellen würde oder wenn eine öffentliche Ausschreibung aus Zeitnot oder Geheimhaltungspflichten nicht in Frage kommt. In diesem Falle werden nur Bieter mit besonderen Erfahrungen und Fachkenntnissen zugelassen und zur Angebotsabgabe aufgefordert.

Die freihändige Vergabe – soll nur dann stattfinden, wenn entweder nur ein bestimmter Unternehmer aufgrund seiner besonderen Qualifikation zur Ausführung der Leistung in Betracht gezogen werden kann, wenn die Leistung nach Art und Umfang vor der Vergabe nicht eindeutig festzulegen ist, wenn es sich um kleine Leistungen oder besonders dringliche Leistung handelt oder aber wenn weder eine zuvor erfolgte öffentliche, noch eine beschränkte Ausschreibung ein annehmbares Ergebnis erbracht haben.

Bei Überschreiten der Schwellenwerte, also bei Auftragswerten oberhalb bestimmter Grenzen, gelten analoge Regeln des Government Procurement Agreement (GPA), einer Vereinbarung der Europäischen Union und weiterer 13 Mitglieder der Welthandelsorganisation.

Bildquelle: GAEB – Gemeinsamer Ausschuss für Elektronik im Bauwesen

Die Vergabe für private Auftraggeber

Private Auftraggeber sind nicht daran gebunden ihre Ausschreibung nach den Bedingungen der VOB durchzuführen. Das bedeutet, dass sie Ihre Ausschreibungs- und Vergabemodalitäten frei bestimmen können. Einige Regelungen der VOB/A, wie zum Beispiel das Verbot der Verhandlung mit Bietern über Preisnachlässe bei der Angebotsprüfung und die Vorgaben für die Wertung der Angebote sind für den privaten Auftraggeber nachteilig.

Ausschreibung

Leistungsbeschreibung mit Leistungsprogramm (Funktionale Leistungsbeschreibung)

Bei der funktionalen Ausschreibung hat der Auftraggeber eine Vorstellung, welche Funktionen und Eigenschaften das geplante Bauwerk erfüllen soll, wie es ungefähr aussehen soll (Vorentwurf), und welchen Anforderungen z. B. die Raumoberflächen entsprechen sollen. Die Planungsleistungen sind jedoch zum größten Teil noch nicht erbracht. Die Beschreibung der Leistung ist konstruktions-, material- und verfahrensneutral.

Eine solche Ausschreibung, bei der nur die Anforderungen an das Bauwerk definiert sind, führt zu einer Vielzahl unterschiedlicher Angebote mit unterschiedlichsten Leistungsinhalten und gestalterischen Varianten. Die Vergleichbarkeit der Angebote allein über die Preise ist hier nicht möglich. Das bedeutet, dass dem Bauherrn ein erheblicher Mehraufwand bei der Beurteilung und Wertung der Angebote entsteht und die gewünschte Bauleistung nicht unbedingt kostengünstiger als bei der technischen Leistungsbeschreibung angeboten wird. Im Gegenzug werden ihm jedoch möglicherweise Varianten angeboten, die er vorher nicht in seine Überlegungen einbezogen hatte.

Für die Bieter hat die Teilnahme an einer funktionalen Ausschreibung den Nachteil, dass erheblich höhere Kosten für die Erstellung des Angebotes entstehen, da zusätzliche Entwurfs- und Planungsleistungen zu erbringen sind, im Regelfall aber trotzdem nur ein Bieter den Zuschlag erhalten wird.

Leistungsbeschreibung mit Leistungsverzeichnis (LV) - Technische Leistungsbeschreibung

Durch die Leistungsbeschreibung sollen die Anbieter dazu in die Lage versetzt werden, das beschriebene Bauvorhaben ohne weitere Rückfragen kalkulieren zu können. Nach VOB/A ist die Leistung so eindeutig und erschöpfend zu beschreiben, dass alle Bewerber die Beschreibung im gleichen Sinn verstehen müssen und ihre Preise sicher und ohne umfangreiche Vorarbeiten berechnen können. Die Gesamtleistung der Herstellung eines Bauwerkes wird nach Konstruktion und Material in Teilleistungen ausgeschrieben.

Die technische Leistungsbeschreibung besteht in der Regel aus einer Baubeschreibung und der Beschreibung der Teilleistungen im Leistungsverzeichnis.

Baubeschreibung (Vorbemerkungen)

Die Baubeschreibung dient zur allgemeinen Beschreibung der Gesamtbauaufgabe und soll Aufschluss darüber geben, welche Anforderungen und Bedingungen für die gesamte ausgeschriebene Leistung gelten.

Die Baubeschreibung sollte möglichst nur solche Angaben enthalten, die für alle beteiligten Gewerke gleichermaßen von Bedeutung und Interesse sind. Sie ist dann für ein Bauvorhaben nur einmal zusammenzustellen und in den Ausschreibungen der einzelnen Gewerke den Leistungsverzeichnissen voranzustellen. Weitere gewerkespezifische Hinweise können in die Vorbemerkungen der jeweiligen Leistungsverzeichnisse aufgenommen werden.

Leistungsverzeichnis

Um für alle anbietenden Unternehmen die gleiche Grundlage zur Preisbildung zu schaffen, wird vom Auftraggeber ein Leistungsverzeichnis erstellt. Das Leistungsverzeichnis kann, je nach beabsichtigter Auftragsvergabe, nur Leistungen eines bestimmten Gewerkes (z. B. Erdarbeiten, Mauerarbeiten, Beton- und Stahlbetonarbeiten, etc.), oder aber Leistungen über alle Gewerke (im Hochbau auch schlüsselfertig) enthalten. In beiden Fällen ist davon auszugehen, dass die Teilleistungen zur Gliederung innerhalb des Leistungsverzeichnisses nochmals in Bereiche und Abschnitte aufgeteilt werden. Die einzelnen Teilleistungen, auch Positionen genannt, sind durch eine eindeutige Nummer (Ordnungszahl) gekennzeichnet und enthalten eine genaue quantitative wie qualitative Beschreibung der zu erbringenden Arbeiten.

Der Aufwand für die Angebotsbearbeitung durch den Bieter beschränkt sich bei einem vorliegenden Leistungsverzeichnis auf die Preisermittlung dieser exakt festgelegten Leistungen, für die die HOAI Phasen Entwurfsplanung und Ausführungsplanung bereits abgeschlossen sind. Auch für den Auftraggeber vereinfacht sich hierdurch die Angebotswertung, da immer die gleichen Leistungen angeboten werden. Eine Ausnahme hiervon bilden sogenannte Bieterabfragen, mit Hilfe derer der Auftraggeber für eine oder mehrere Teilleistungen beispielsweise ein vom Bieter angebotenes Fabrikat oder Material in Erfahrung bringen will und diese Information bei der Angebotsauswertung neben den reinen Preisangaben fachlich berücksichtigt.

Aufbau und Struktur des Leistungsverzeichnisses

Vielfach stellt sich für den Auftraggeber die Frage, ob er umfangreiche, zusammenhängende Bauaufgaben insgesamt oder aber aufgeteilt in Fachlosen (ein Fachlos entspricht einer gewerkespezifischen Vergabeeinheit) ausschreiben und vergeben soll. Die zusammenhängende Vergabe an einen Unternehmer bzw. eine Arbeitsgemeinschaft bietet oftmals einen Preisvorteil durch einen wirtschaftlicheren Einsatz von Geräten und Personal. Die VOB favorisiert dennoch eine Vergabe von Fachlosen, um eine bessere Verteilung des Auftragsvolumens auf die Unternehmer zu ermöglichen. Aus den gleichen Gründen sollte der Bauherr Bauleistungen verschiedener Handwerks- oder Gewerbezweige nach Möglichkeit nach Fachgebieten bzw. Gewerbezweigen getrennt vergeben (Fachlose), sofern aus wirtschaftlichen oder technischen Gründen nicht die Zusammenfassung mehrerer Fachlose erforderlich erscheint. Diese Frage tritt speziell im Hochbau auf bei der Entscheidung, ob ein Objekt „schlüsselfertig“ aus einer Hand an einen Generalunternehmer oder aber getrennt nach Rohbau und Ausbaugewerken vergeben werden soll.

Ungeachtet der geplanten Vergabe enthält ein Leistungsverzeichnis im Normalfall eine Vielzahl von Teilleistungen (Positionen), die je nach Gesamtumfang des Leistunsgverzeichnisses innerhalb festgelegter Gliederungsstrukturen zusammenfasst werden. Die gebräuchlichste Strukturierung eines Leistungsverzeichnisses besteht aus der zweistufigen Gliederung, wobei die erste Gliederungsstufe die Bereiche darstellt. Innerhalb eines Bereiches werden als zweite Gliederungsstufe die Abschnitte geführt, in diesen sind schließlich die Teilleistungen (Positionen) enthalten. Die im Leistungsverzeichnis enthaltenen Bereiche und Abschnitte dienen neben der Herstellung einer größeren Übersichtlichkeit auch der Zwischensummenbildung und erlauben genauere Preisvergleiche im Rahmen der Angebotswertung. Alle verwendeten Elemente wie Bereiche, Abschnitte und Positionen sind im Leistungsverzeichnis mit einer eindeutigen und aufsteigenden Ordnungszahl zu versehen. Die hier genannten Bezeichnungen Bereich/Abschnitt sind im Hochbau üblich, wobei dort auch vielfach die Bezeichnungen Titel/Gewerk oder Los/Titel verwendet werden. Im Tiefbau werden die Gliederungsstufen meist mit den Bezeichnungen Abschnitt/Unterabschnitt versehen.

Für sehr kleine Leistungsverzeichnisse, die nur wenige Teilleistungen (Positionen) umfassen, kann eine weniger tiefe Struktur von etwa nur einer oder auch gar keiner Gliederungsstufe verwendet werden. Im letzteren Fall kann nur eine Summe (die Endsumme) gebildet werden.

Beispiel für eine Teilleistung im Straßenbau:

Bildquelle: ARCHITEXT Software GmbH

Ausschreibungstexte

Ausschreibungstexte können vom Ausschreibenden frei formuliert werden, jedoch bietet sich der Zugriff auf Textbibliotheken aus Gründen der Rechtssicherheit und Klarheit der Vertragsauslegung im Sinne einer eindeutigen und erschöpfenden Teilleistungsbeschreibung an. Im Bereich der öffentlichen Hand wird den ausschreibenden Stellen empfohlen, das vom GAEB (Gemeinsamer Ausschuss für Elektronik im Bauwesen) herausgegebene STLB-Bau (Standardleistungsbuch-Bau) für den Hochbau bzw. den von der FGSV (Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen ) verlegten STLK (Standardleistungskatalog für den Straßen und Brückenbau) anzuwenden.

Das Gesamtwerk der Standardleistungstexte ist in einzelne Leistungsbereiche unterteilt. Die Leistungsbereiche entsprechen, in Anlehnung an die Allgemeinen Technischen Vertragsbedingungen für Bauleistungen - ATV (VOB/C), überwiegend der Einteilung nach Gewerken. In der Regel wird jede Bauleistung nur einmal im Standardleistungsbuch aufgeführt. Jeder dort enthaltene Leistungsbereich ist durch eine 3-stellige Nummer von 000 bis 999 gekennzeichnet.

000 - 099 Standardleistungsbuch Bau – (STLB-Bau)
100 - 199 Standardleistungskatalog für den Straßen- und Brückenbau (STLK)
200 - 299 Standardleistungskatalog für den Wasserbau (STLK-W)
300 - 399 bish. Standardleistungsbuch - Bauen im Bestand (BiB), nun eingearbeitet in STLB-Bau
400 - 499 bish. Leistungsbereiche des Deutsche Bahn AG Geschäftsbereiches Netz (Herausgeber: Deutsche Bahn AG), z. T. umgesetzt in STLB-Bau
500 - 599 bish. Standardleistungsbuch - Bauen im Bestand, Block und Plattenbau (BiB), nun eingearbeitet in STLB-Bau
600 - 699 Standardleistungsbuch für Zeitvertragsarbeiten – Dynamische BauDaten – (STLB-BauZ)
700 - 799 z.Zt. nicht belegt
800 - 899 Entwurfsstände (Gelbdrucke) des STLK für Straßen- und Brückenbau
900 - 999 Regionale Leistungskataloge (STLK/RLK)

Der Detaillierungsgrad einer Leistungsbeschreibung sollte nicht so weit gehen, dass in der Ausschreibung, es sei denn besondere Umstände wie die Erweiterung oder Instandhaltung bestehender Objekte würden dies rechtfertigen, Erzeugnisse oder Produkte eines bestimmten Unternehmens vorgeschrieben werden. Dem Grundsatz des freien Wettbewerbs sollte im Zusammenhang mit der namentlichen Nennung von bestimmten Produkten oder Herstellerinformationen mit einem Zusatz oder gleichwertig und der Möglichkeit für den Bieter ein Vergleichsprodukt anzubieten, Rechnung getragen werden.

Versand / Bereitstellung der Ausschreibungsunterlagen

Nach Bekanntmachung einer öffentlichen Ausschreibung können Bewerber die Ausschreibungsunterlagen (Verdingungsunterlagen) bei der auftraggebenden Stelle anfordern. Gegen Entrichtung einer vom Auftraggeber festgelegten Gebühr erfolgt die Zustellung in den meisten Fällen  postalisch. Mit Bezug zur e-Government Initiative werden Ausschreibungsverfahren alternativ dazu vermehrt auch über elektronische Vergabeplattformen abgewickelt. Zu einer Ausschreibung werden allgemeine Informationen wie z. B. Gegenstand und Umfang des Auftrags, Örtlichkeiten, Termine, Fristen etc. im Internet bereitgestellt. Interessierte Unternehmen und potentielle Bewerber können sich dadurch einen Eindruck über die zu erbringende Leistung verschaffen und entscheiden, ob sie die kompletten Ausschreibungsunterlagen (wiederum postalisch oder elektronisch) anfordern oder nicht.

Vergabe

Submission / Angebotseröffnung

Nach Ablauf der Angebotsfrist werden die vorliegenden Angebote im Rahmen der Submission (Angebotseröffnung) von einer vom Auftraggeber bestimmten Kommission (bestehend aus mindestens zwei Kommissionsmitgliedern) zunächst eindeutig gekennzeichnet und formal geprüft. Sind die Angebote ungeöffnet und fristgerecht eingegangen, erfolgt die Öffnung mit Überprüfung auf rechtsgültige Ausfertigung (Unterschrift) und Vollständigkeit (Anlagen). Aus den Angeboten werden Name und Sitz des bietenden Unternehmens, die Angebotssumme, ggf. Nebenangebotssummen und wesentliche Erklärungen der Bieter verlesen und im Submissionsprotokoll (Niederschrift) festgehalten. In der Niederschrift werden weiterhin Datum und Uhrzeit von Beginn und Ende der Öffnung, Gegenstand und Hinweis auf die Art des Verfahrens, die Namen der Anwesenden, zwingend verlangte, aber nicht vorhandene Beilagen sowie Vermerke über offensichtliche Angebotsmängel dokumentiert. Die Niederschrift ist von allen Kommissionsmitgliedern zu unterzeichnen.

Den Bietern, die bei öffentlichen Ausschreibungen (Offenes und Nicht-Offenes Verfahren) grundsätzlich berechtigt sind, an der Submission teilzunehmen, ist auf Verlangen eine Zweitfertigung der Niederschrift auszuhändigen.

Bei Verhandlungsverfahren ist die formalisierte Öffnung der Angebote nicht erforderlich, ebensowenig ist den Bietern die Teilnahme an der Öffnung gestattet und das Ergebnis der Öffnung den Bietern gegenüber geheim zu halten.

Angebotsprüfung / Zuschlag

Mit dem Eröffnungstermin beginnt die Zuschlagsfrist für die Angebote, das ist der Zeitraum, der zur Prüfung und Wertung der Angebote bis zur Auftragserteilung benötigt wird. Für diesen Zeitraum ist der Anbieter an die Gültigkeit seines Angebotes gebunden. Die Angebotsprüfung hat nach dem formalen Verfahren der Angebotseröffnung die inhaltliche Prüfung der Angebote nach den festgelegten Kriterien der Ausschreibung zum Ziel. Hierzu gehören neben der Sicherstellung der Vollständigkeit des Angebotes die Ermittlung der Befugnis (Gewerbeberechtigung), Leistungsfähigkeit (technisch, wirtschaftlich) und Zuverlässigkeit des Bieters, die Überprüfung auf rechnerische Richtigkeit des Angebotes sowie auf Angemessenheit der Preise (marktüblich bzw. angemessen unter Berücksichtigung aller Umstände).

Während der Angebotsprüfung werden Angebote, die den angelegten Kriterien nicht entsprechen, vom weiteren Verfahren ausgeschlossen. Hiervon betroffen sind auch solche Angebote, die nach vertiefter Prüfung Lücken (z. B. fehlende oder unzureichende Preisangaben) oder spekulative Preisgestaltung aufweisen.

Zur Ermittlung des wirtschaftlich günstigsten Angebotes können neben dem Preis weitere Kriterien wie Qualität, technische Ausstattung, Umwelteigenschaften, Aspekte der Ästhetik etc. angesetzt werden. Die Angebotspreisanalyse findet üblicherweise in Form eines Preisspiegels statt, in welchem die konkurrierenden Angebote übersichtlich zum Preisvergleich gegenübergestellt werden. Wertungsmöglichkeiten bestehen hier von der Angebotsgesamtsumme bis zur detaillierten Analyse auf der Ebene einer Teilleistungsbeschreibung (Position) des Leistungsverzeichnisses.

Nach Ablauf der Zuschlagsfrist werden die Bieter schriftlich über den Ausgang des Vergabeverfahrens per Zuschlag bzw. Absageschreiben informiert. Der Zuschlag wird per Auftragsschreiben oder Bestellschein erteilt, der Auftraggeber kann vom Auftragnehmer die Rückgabe einer gegengezeichneten Ausfertigung verlangen. In den meisten Fällen wird zwischen Auftraggeber und Auftragnehmer ein Einheitspreisvertrag auf der Basis des vom Ausschreiber erstellten und vom Auftragnehmer bepreisten Leistungsverzeichnisses geschlossen.

In selteneren Fällen kann auch ein Pauschalvertrag abgeschlossen werden, dies sollte jedoch zur Voraussetzung haben, dass der zu erbringende Leistungsumfang vor Beginn der Baumaßnahme genau bekannt ist, keine vom Auftraggeber gewünschten Änderungen oder zum Zeitpunkt der Erstellung der Leistungsbeschreibung unvorhersehbare äußere Einflüsse eintreten und insbesondere nicht mit Mengenabweichungen zu rechnen ist, da all diese Unwägbarkeiten zu Vertragsstreitigkeiten führen können.

Abrechnung

Grundlage für die Abrechnung einer Baumaßnahme bildet der zwischen den Vertragsparteien abgeschlossene Einheitspreisvertrag. Hier sind auf Ebene der Teilleistungen (Positionen) des Leistungsverzeichnisses die Abrechnungspreise in Form eines Einheitspreises (Kosten pro Mengeneinheit, z. B. m², Stück etc.) geregelt und werden zur Rechnungsbildung zugrundegelegt. Die Vergütung berücksichtigt die bereits während oder nach Abschluss der Baumaßnahme tatsächlich angefallenen Mengen. Aus der Multiplikation des vertraglichen Einheitspreises mit der ausgeführten Menge ergibt sich der abzurechnende Gesamtbetrag je Teilleistung.

Aufmaß

Das Aufmaß dokumentiert die rechnerische Ermittlung der abzurechnenden Mengen von Teilleistungen. Nach Beendigung oder im Verlauf der Bauausführung erstellen die Vertragspartner das Aufmaß, welches einer prüffähigen Rechnung beizulegen ist. Als Mindestinformationen enthält das Aufmaß einen Bezug zur abzurechnenden Teilleistung (über die Ordnungszahl der Teilleistung innerhalb des Leistungsverzeichnisses) sowie das rechnerische Ergebnis der Mengenermittlung für diese Teilleistung.
Bei komplexen Mengenermittlungen ist es unabdingbar auch den mathematischen Berechnungsweg in Form von Rechenansätzen zu dokumentieren und ggf. in einer von beiden Parteien genehmigten Messurkunde schriftlich festzuhalten.

Rechnung

Die Rechnungsstellung nimmt der Auftragnehmer in Form von Abschlags-, Teilschluss- und Schlussrechnungen vor. Üblicherweise wird durch den Auftraggeber zu jeder eingehenden Auftragnehmerrechnung eine sogenannte Prüfrechnung erstellt. Hierin fließen die Ergebnisse der Aufmaßprüfung (also die zu diesem Zeitpunkt tatsächlich ausgeführten Mengen) ein, um den inhaltlichen und rechnerisch richtigen Anspruch der Rechnung zu verifizieren.

Man unterscheidet bei der Rechnungsstellung zwischen kumulierten Rechnungen und Zuwachsrechnungen. Das kumulierte Rechnungsverfahren berücksichtigt mit jeder Rechnungsstellung die am Bauobjekt bis zum aktuellen Zeitpunkt insgesamt erbrachten Leistungen und bringt alle bereits geleisteten Zahlungen wieder in Abzug, um den Auszahlungsbetrag zu ermitteln. Bei Zuwachsrechnungen hingegen wird direkt nur der Baufortschritt seit der letzten zuvor ausbezahlten Rechnung berücksichtigt, es werden also nur die Mengenzuwächse in Rechnung gestellt.

Rechnungsbestandteile sind neben dem erbrachten Leistungswert weitere ggf. vertraglich vereinbarte Regelungen zu Angebotsnachlass, Gegenforderungen, Ausführungs- und Gewährleistungseinbehalten, Bürgschaften, Skontovereinbarungen etc..